YTTRANDE
2007-09-27
Dnr 2007/0426
Aktbilaga 2
Finansdepartementet
103 33 Stockholm
Remiss – ”Ansvarskommitténs slutbetänkande: Hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft (SOU 2007:10)”,
ert dnr Fi2007/1536
Handikappombudsmannen (HO) har enligt lag (1994:749) om handikappombudsmannen uppgiften att bevaka frågor som rör funktionshindrade personers rättigheter och intressen. Målet för verksamheten ska vara full delaktighet i samhällslivet och jämlikhet i levnadsvillkor för personer med funktionshinder.
HO:s huvuduppgift är att förebygga och bekämpa diskriminering enligt lagen (1999:132) om förbud mot diskriminering i arbetslivet på grund av funktionshinder, lagen (2001:1286) om likabehandling av studenter i högskolan, lagen (2003:307) om förbud mot diskriminering och lagen (2006:67) om förbud mot diskriminering och annan kränkande behandling av barn och elever.
HO:s synpunkter i anledning av remissen avser frågor som myndigheten har att bevaka enligt lag och förordning.
HO lämnar följande synpunkter:
1. Sammanfattning
HO kan konstatera att det trots att förslagen berör grundläggande frågor angående det offentligas organisering samt relationer mellan lokala, regionala och statliga aktörer saknas en analys av förslagen ur såväl ett funktionshinder- som diskrimineringsperspektiv. HO anser att detta är en betydande brist. Sveriges internationella åtaganden om mänskliga rättigheter kan t.ex. medföra att det finns en gräns för hur dynamiskt kravet på likvärdighet av tillhandahållandet av en tjänst kan tolkas. Åtaganden kan t.ex. medföra att det finns områden där rättighets-lagstiftning är att föredra. HO anser att det bör finnas en tydlig gränslinje mellan den eller de myndigheter som ansvarar för kunskapsstyrning och den eller de myndigheter som svarar för tillsyn. Förslagen som syftar till att tillsynen ska göras mer samordnad samt tankarna om att tillsynen som princip ska vara ett statligt åtagande tillstyrks. HO ser positivt på förslaget att samla ihop de bestämmelser som har betydelse för patientens ställning i en patientlag. Detta bör ses som ett viktigt första steg i en process mot att skapa en sammanhållen balk för såväl hälso- och sjukvård som socialtjänst. Regionkommunernas och länsstyrelsernas uppgifter inom jämställdhetsområdet är viktiga men de bör breddas till att även omfatta mål för jämlikhet och icke-diskriminering.
1.2 Kommitténs avgränsningar och val av metod
Tillgång på kunskapsunderlag och analyser
Enligt regel 7 FN:s standardregler om delaktighet och jämlikhet för människor med funktionsnedsättning är medlemsländerna ansvariga för att skapa förutsättningar för produktivt och inkomstbringande arbete – såväl på landsbygden som i städerna. Statistik visar att en inte obetydlig andel personer med funktionshinder och nedsatt arbetsförmåga upplevt att de p.g.a. sitt funktionshinder inte fått ett jobb trots att de haft kvalifikationer för detsamma (SCB; IAM 2007:2).
Hur arbetet för regional utveckling och tillväxt bedrivs och organiseras är därför av central betydelse för personer med funktionshinder. Även frågor om hur samhället ser till att medicinsk vård och behandling organiseras effektivt och tillgängligt samt om hur utvecklingen och tillgången av stöd och service, inklusive rätten till hjälpmedel, garanteras och samordnas är betydelsefulla för personer med funktionshinder. Därför bör varje förändring av de regler som berör sådan grundläggande samhällsservice föregås av en noggrann analys som belyser förslagens konsekvenser ur olika diskrimineringsperspektiv.
Kommittén konstaterar att det finns förvånansvärt stora luckor vad gäller kunskap om samband mellan å ena sidan samhällsorganisationens utformning och å den andra sidan uppfyllande av olika samhällsmål. Som exempel på samhällsmål där sådan osäkerhet råder anges jämställdhets-området. Det finns anledning att anta att motsvarande osäkerhetsför-hållanden råder även på fler områden såsom beträffande de handikappolitiska målen. Trots detta saknas i betänkandet helt en analys av förslagen ut ett funktionshinderperspektiv. HO anser att detta är en betydande brist.
2.3 Samhällsorganisationen
Vikten av ett medborgarperspektiv
HO ser positivt på kommitténs ambition att ha ett tydligt medborgar-perspektiv inkluderande ett krav på likvärdighet och respekt för olikheter. Kommittén varnar för att statistik och utvärderingsanalyser som inte tar hänsyn till människors olikheter riskerar att baseras på en genomsnitts-människa som inte existerar i verkligheten. HO instämmer i denna bedömning. HO vill i sammanhanget särskilt lyfta fram att de aspekter som har med funktionshinder att göra ofta saknas då individers egenskaper analyseras.
Det är väsentligt att även data som belyser välfärdstjänsternas sammantagna effekter för de medborgare som behöver insatser från flera olika offentliga system kan redovisas. Kan en ökad enhetlighet i den geografiska indelningen på regional nivå bidra till att förbättra förutsätt-ningarna för sådana tvärsektoriella kunskapsunderlag finns det enligt HO all anledning att se positivt på en sådan förändring.
3.1 Grundläggande principer för den kommunala självstyrelsen
De två tyngsta värden som kommittén anser vara förknippade med den kommunala självstyrelsen utgör demokrati, såsom möjligheten till lokalt och regionalt inflytande, och effektivitet, såsom möjligheten till pluralism. Särskilt effektivitetsvärdet och möjligheten till pluralism gör att kommittén anser att kravet på likvärdighet bör tolkas dynamiskt. Med detta avser man att likvärdighet bör ses i ljuset av ständiga förbättringar snarare än momentana jämförelser av hur kvaliteten skiftar.
I analysen av relationerna mellan staten och kommunerna har kommittén dessutom behandlat frågan om den ökande användningen av rättighetslagstiftning.
HO vill här särskilt framhålla att det kan finnas områden där principer som avser effektivitet och lägsta möjliga nivå för uppgifter och ansvar måste få ge vika för principen om likvärdighet vid tillhandahållandet av en tjänst, d.v.s. det kan finnas områden där kravet på likvärdighet inte kan ses som så dynamiskt som kommittén gör. Sådana områden och begränsningar kan bl.a. följa av Sveriges internationella åtaganden om mänskliga rättigheter, såväl de som reglerar medborgerliga och politiska fri och rättigheter och de som reglerar sociala, ekonomiska och kulturella rättigheter. Särskilt avseende personer med funktionshinder finns det ett tydligt samspel mellan de två rättighetskategorierna som tillgodoser grundläggande behov. Rättighetskategorierna kan därför inte delas. I de internationella åtagandena om mänskliga rättigheter regleras relationen mellan det allmänna och individer. Med det allmänna avses såväl stat som landstings- och primärkommuner.
4.1 Den statliga styrningen av hälso- och sjukvården
Att den statliga styrningen av hälso- och sjukvården i ökad utsträckning ska ske genom normering som i sin tur inriktas mot medborgarnas rätt till likvärdig hälso- och sjukvård är positivt. Häri måste ingå att vården ska ha likvärdig kvalitet och vara tillgänglig oavsett om den vårdsökande har eller inte har ett funktionshinder. Detta är relevant inte minst mot bakgrund av diskrimineringskommitténs förslag i betänkandet en sammanhållen diskrimineringslagstiftning (SOU 2006:22). Diskrimineringskommittén föreslår förbud mot diskriminering som har samband med funktionshinder i hälso- sjukvård och annan medicinsk verksamhet. Förslaget inkluderar även ett förbud mot att underlåta att vidta skäliga åtgärder för att tillgänglighet som skulle kunna bidra till en person med funktionshinder kan ta del av tjänsten eller verksamheten på lika villkor som personer utan funktionshinder. Förslagen kan sägas medföra en gräns för hur dynamiskt det är möjligt att betrakta begreppet likvärdighet. Går sjukvårdshuvud-männen utöver denna gräns riskerar de ytterst ansvar för diskriminering.
HO ser positivt på en förstärkt kunskapsstyrning som innebär att behandlingar kan anpassas efter den kunskap som finns om olika gruppers behov och förutsättningar. Det finns anledning att anta att specifik kunskap om livsvillkor, hälsa och effekter av vård och behandling om t.ex. för personer med funktionshinder kan bidra till att förbättra vårdens kvalité.
Tillsynen
HO anser att det bör finnas en tydlig gränslinje mellan den eller de myndigheter som svarar för kunskapsstyrning och den eller de myndigheter som svarar för tillsyn. För att separera tillsynsuppdraget från Socialstyrelsen talar bl.a. argumentet att en separation mellan de båda uppdragen medför bättre möjligheter för att föra samman tillsynen över socialtjänsten med tillsynen över hälso- och sjukvården. Detta är av stor betydelse för personer med funktionshinder då de ofta är beroende av stöd och service från olika delar av det allmänna. Är tillsynen alltför splittrad eller sektorsindelad föreligger en risk att olika systemfel som medför att personer med behov av stöd och service så att säga ”faller mellan stolarna” förblir oupptäckta. En samordnad tillsyn kan däremot bidra till att uppmärksamma sådana brister och tydliggöra svagheter i vårdkedjan mellan kommunerna och landstingens insatser. Tillsynen kan då även ge underlag för en harmonisering av regelverken och underlätta för medborgarna att hitta rätt när de vill framföra klagomål. Även om lagstiftningen inom t.ex. hälso- och sjukvårdssektorn huvudsakligen inte är uppbyggd som en rättighetslagstiftning är rätten att kunna klaga en viktig aspekt i ett rättssäkert samhälle. En samordnad tillsyn bör tydliggöra möjligheten för individer att kunna få sina synpunkter prövade.
4.2 Medborgaren och den framtida hälso- och sjukvården
Tidigare utredningar har pekat på att det finns skäl att överväga om inte all lagstiftning som reglerar hälso- och sjukvården bör ses över och samlas ihop till en hälso- och sjukvårdsbalk. HO ser positivt på de förslagen. Ansvarskommitténs förslag om att samla ihop de bestämmelser som har betydelse för patienters ställning i en patientlag utgör ett viktigt första steg i en sådan process. Mycket positivt är det att kommittén pekar på möjligheten till att i arbetet med skapa en sådan balk utvidga den lagtekniska översynen ytterligare till att också omfatta regelverket på socialtjänstens område. Därmed kan förhoppningsvis en del av de gränsdragningsproblem som idag finns inom vården och stödet till personer med funktionshinder undvikas. En ökad samordning torde även kunna gynna andra grupper med omfattande behov såsom äldre och missbrukare. HO anser att frågan bör utredas vidare med målsättningen att skapa en sammanhållen balk för såväl hälso- och sjukvård som socialtjänst.
5. Jämställdhetsarbete
Kommittén förslår att uppgiften att fördela medel till regional projektverksamhet i fråga om jämställdhet överförs från länsstyrelserna till regionkommunerna. Vidare ska länsstyrelsernas roll renodlas till att följa upp de nationella målen för jämställdhet. HO kan se fördelar med detta då jämställdhet är ett viktigt mål i tillväxt- och regionalpolitiken. Då regionkommunerna föreslås få ett sammanhållet, tvärsektoriellt regionalt utvecklingsuppdrag är det naturligt att de även ges ansvaret för att fördela medel för den regionala projektverksamheten i fråga om jämställdhet. Samtidigt finns det anledning till att fundera på om inte det finns skäl till att utvidga regionkommunernas möjligheter till att fördela sådana medel. Medlen bör utöver projektverksamhet i fråga om jämställdhet även kunna fördelas till projektverksamhet som syftar till förbättrad jämlikhet och icke-diskriminering. Genom projekt som bidrar till att skapa ett mer inkluderande arbetsliv skulle t.ex. funktionshindrade kunna lyftas fram som en resurs i stället för att passiviseras och exkluderas. Därmed kan även projekt i fråga om jämlikhet och icke-diskriminering ses som en viktig del av tillväxt- och regionalpolitiken.
HO är positiv till att länsstyrelsernas roll renodlas till att följa upp de nationella målen för jämställdhet. Samtidigt anser HO att länsstyrelsernas roll bör utvidgas till att även omfatta andra tvärsektoriella mål såsom mål för integration och för den nationella handikappolitiken.
6.5 Tillsynen i den framtida samhällsorganisationen
HO ser mycket positivt på kommitténs förslag om att samordna tillsynen och delar uppfattningen om att tillsynen ska som princip vara ett statligt ansvar. Tillsynen ska inte variera i fråga om kvalité, resurser eller bedömningar beroende på var i landet den bedrivs. Positivt är även att länsstyrelserna ges ett samlat ansvar för tillsynen inom varje län. I övrigt hänvisas till vad som anförts ovan vid punkt 4.1.
9. Konsekvensbedömningar
HO hänvisar till vad som anförts ovan vid punkt 1.2.
I övrigt har HO inga synpunkter på förslaget.
I detta ärende har vik. handikappombudsmannen Torbjörn Andersson beslutat. Juristen Georg Lagerberg har varit föredragande.
HANDIKAPPOMBUDSMANNEN
Torbjörn Andersson
Vik. handikappombudsman Georg Lagerberg
Jurist
